کوچک‌سازی به عنوان یکی از راهکارهای اساسی برای تمرکز دولت بر سیاست‌گذاری، نظارت و حمایت از عدالت اجتماعی به عنوان کارویژه‌ و وظایف اصلی دستگاه اجرایی، از دستورهای کار دولت‌های جمهوری اسلامی بوده است. دولت چهاردهم هم در بیش از یک سال سکانداری خود، بر این مهم توجه ویژه‌ای داشته است.

کوچک شدن دولت نسبت معکوس با حوزه عمومی و مشارکت مردم دارد؛ یعنی هر چه دولت کوچک‌تر باشد حوزه عمومی فراتر و مشارکت مردم در اداره امور در قالب بخش خصوصی، تعاونی و … پررنگ‌تر است

دی ماه سال گذشته بود که برنامه اصلاح نظام اداری دولت چهاردهم به منظور تسهیل اجرای فصل بیست و سوم قانون برنامه هفتم توسعه، در شش محور حاوی ۱۳ برنامه و ۴۸ اقدام و پروژه اجرایی مصوب شورای عالی اداری، برای اجرا به دستگاه‌های اجرایی ابلاغ شد.

در این میان و در حالی که برخی بر ضرورت قانونگذاری در این حوزه تاکید دارند، به باور بسیاری از صاحبنظران، ما در این زمینه نه با نقص بلکه با کفایت قوانین مواجه هستیم و آنچه مسیر کوچک‌سازی دولت را با چالش مواجه می‌کند، مساله نحوه و چند و چون اجرای قوانین و توانمندی بخش خصوصی در بر عهده گرفتن بخشی از مسئولیت‌ها است.

بزرگی و پیچیدگی نظام اداری همواره باعث کندی تصمیم‌گیری، انباشت مقررات و کاهش بهره‌وری می‌شود. در این میان، کوچک‌سازی دولت به معنای حذف وظایف موازی، کاهش تصدی‌گری و واگذاری امور به بخش خصوصی و نهادهای مستقل تمرکز دولت بر کارویژه‌های خود را افزایش داده و افزون بر کاهش فساد و رانت، موجب چابک‌سازی دستگاه‌های اجرایی، افزایش اعتماد عمومی، و تسهیل فعالیت‌های اقتصادی می‌شود.

پژوهش «بررسی اهمیت کوچک‌سازی دولت و قوانین آن در ایران» که در پاییز ۱۴۰۰ در فصلنامه مطالعات علم حقوق منتشر شد، به روش تبیینی به بررسی اهمیت سیاست‌های کوچک‌سازی دولت و قوانین آن در ایران پرداخته است. این نوشتار بر مبنای داده‌های این مطالعه نگاشته شده است.

کوچک‌سازی دولت در ایران کجا تبدیل به مساله شد؟

نظام جدید اداری در ایران که از زمان مشروطیت و با اقتباس از الگوی فرانسوی آن شروع شد و به تدریج تکامل یافت، در ابتدا که حجم خدمات و وظایف دولتی کم بود به خوبی عمل می‌کرد، اما ناکارآمدی این سیستم متمرکز پس از توسعه خدمات عمومی و گسترش آن مشخص شد. بهره‌وری پایین شرکت‌های دولتی و موانع ناشی از بزرگی نظام اداری در مسیر توسعه به ویژه در حوزه اقتصادی ضرورت‌های کوچک‌سازی دولت را مشخص کرد.

پس از پیروزی انقلاب اسلامی، با تصویب اولین لایحه در سال ۱۳۶۱ رگه‌های مدیریت دولتی نوین، خود را در قالب طرح تدوین و اصلاح تشکیلات کلان دولت جمهوری اسلامی ایران نشان داد. اصل سوم قانون اساسی با بیان ضرورت ایجاد نظام اداری مطلوب و حذف تـشکیلات غیرضروری به‌طور ضمنی به اصلاح تشکیلات به‌عنوان اصلاح نظام اداری تأکید دارد.

نظام جدید اداری در ایران که از زمان مشروطیت و با اقتباس از الگوی فرانسوی آن شروع شد و به تدریج تکامل یافت، در ابتدا که حجم خدمات و وظایف دولتی کم بود به خوبی عمل می‌کرد، اما ناکارآمدی این سیستم متمرکز پس از توسعه خدمات عمومی و گسترش آن مشخص شد

در مجموع کوچک‌سازی دولت در سیاست‌های کلی نظام اداری، قوانین عادی، برنامه‌های پنج ساله توسعه و خدمات کشوری مورد توجه قرارگرفته است که در ادامه به آنها پرداخته می‌شود.

کوچک‌سازی دولت در سیاست‌های کلی نظام اداری

شورای عالی اداری در ۱۵ اسفند سال ۱۳۸۱ برنامه‌های هفتگانه تحول در نظام اداری را تصویب کرد که اولین آن برنامه منطقی کردن اندازه دولت بود که می‌توان آن را در راستای عملیاتی کردن بند ۱۰ اصل سوم قانون اساسی تفسیر کرد.

همچنین در سال ۱۳۸۹ «ده برنامه تحول در نظام اداری» به تصویب دولت رسید. در بند سوم این برنامه به ساماندهی نیروی انسانی پرداخته شده است. همچنین برای نیل به ساماندهی نیروی انسانی راهکارهایی همچون واگذاری تصدی‌های دولت با اولویت واگذاری امور به تعاونی‌ها (موضوع ماده ۱۳ قانون مدیریت خدمات کشوری)، انتقال کارکنان به بخش ‌غیردولتی (موضوع ماده ۱۸ قانون مدیریت خدمات کشوری)، باز خرید سنوات خدمت، انجام وظیفه در بخش ‌غیردولتی به شکل مأمور و … پیش بینی شده است. در بند هفتم برنامه دهگانه نیز به راهکارهایی همچون ساماندهی، اصلاح و تنظیم تشکیلات دستگاه‌های اجرایی (موضوع ماده ۳۳ قانون مدیریت خدمات کشوری)، اصلاح ساختار تفصیلی دستگاه‌های اجرایی (موضوع ماده ۳۱ قانون مدیریت خدمات کشوری) و اصلاح فرآیندها و روش‌های انجام کار با رویکرد اتوماسیون اداری (موضوع مواد ۳۶ و ۳۷ قانون مدیریت خدمات کشوری) اشاره شده است.

در سال ۱۳۸۹ سیاست‌های کلی نظام اداری نیز به تصویب رسید که به موجب ماده ۱۰ آن، چابک‌سازی، متناسب‌سازی و منطقی ساختن تشکیلات نظام اداری در جهت تحقق اهداف چشم‌انداز ۱۴۰۴ نه تنها بر سه قوه بلکه بر مسئولان نهادهای غیردولتی و نیروهای مسلح نیز تکلیف شد. این امر مؤید تکلیف منطقی ‌کردن اندازه دولت (به مفهوم عام) آن است نه صرفاً قوه مجریه دستیابی به کوچک‌سازی دولت و منطقی ‌کردن اندازه آن را میتوان متوقف بر شرایط ذیل دانست:

الف- اجرایی ‌کردن راهکارهای قانونی مصوب در زمینه کوچک‌سازی و منطقی ‌کردن اندازه دولت،

ب- ایجاد حس مشارکت‌پذیری در مسئولین برای پیشبرد امور و واگذاری برخی وظایف به نهادهای غیردولتی،

پ- عدم وابستگی به منابع نفتی و ساختار هزینه‌ای غیرمنعطف و غیرحساس در مقابل درآمدها،

اصل سوم قانون اساسی بر ایجاد نظام اداری صحیح و حذف تشکیلات غیرضرور تصریح دارد و در مجموع کوچک‌سازی دولت در سیاست‌های کلی نظام اداری، قوانین عادی، برنامه‌های پنج‌ساله توسعه و خدمات کشوری مورد توجه قرارگرفته است

ت- وجود بخش خصوصی (غیردولتی) کارا و توانمند برای پذیرش بخشی از تصدی‌های دولت،

ث- کاهش تصدی‌های اقتصادی و اجتماعی دولت،

ج -تفویض اختیار به مسئولان استانی و محلی،

چ- واگذاری شرکت‌های دولتی به بخش خصوصی،

ح- حذف فعالیت‌های موازی بین دستگاه‌های اجرایی.

کوچک‌سازی دولت در قوانین عادی

علاوه بر قانون اساسی (بند ۱۰ اصل سوم) و سیاست‌های کلی نظام اداری (ماده۱۰) که واجد مستندات قانونی در زمینه کوچک‌سازی دولت و منطقی ‌کردن اندازه آن می‌باشند، در همه قوانین (برنامه پنج ساله توسعه برنامه اول تا ششم) و همچنین قانون مدیریت خدمات کشوری نیز بر این مهم تاکیدات مهمی شده است. به عبارتی در زمینه کوچک‌سازی دولت نیز آنچه مورد نقد است نه خلا قانونی بلکه ضعف اجرا در این زمینه است.

بنابراین نباید این نکته را از نظر دور داشت که هرگونه اصلاح و تجدید نظر در نقش و کارکرد دولت در فرآیند توسعه، مستلزم شناخت دقیق وضع موجود و دریافت نقاط ضعف و کاستی‌ها و تهدیدهای آن و توجه عمیق به تحلیل پیامدهای ناشی از مشکلات تحول در نظام اداری است.

قوانین برنامه‌های پنج‌ساله توسعه و کوچک‌سازی دولت

با تصویب قوانین برنامه‌های پنج‌ساله توسعه کشور، فصل جدیدی از اقدامات وسیع خط‌مشی‌گذاری و تصمیم‌گیری برای سازندگی و توسعه اقتصادی و اجتماعی آغاز شد. با اندکی تامل در این خط‌مشی‌ها به ویژه در راهبرد تحول در بخش دولتی به روشنی رگه‌هایی از نهضت مدیریت دولتی نوین در قالب خط‌مشی‌هایی همچون خصوصی‌سازی، کوچک‌سازی دولت و روی آوردن به تعدیل نیروی انسانی تزریق اصول مدیریت بازرگانی در دولت، برون سپاری خدمات عمومی دستگاه‌های اجرایی و… به چشم می‌خورد.

در سال ۱۳۸۹ سیاست‌های کلی نظام اداری به تصویب رسید که به موجب ماده ۱۰ آن، چابک‌سازی، متناسب‌سازی و منطقی ساختن تشکیلات نظام اداری در جهت تحقق اهداف چشم‌انداز ۱۴۰۴ نه تنها بر سه قوه بلکه بر مسئولان نهادهای غیردولتی و نیروهای مسلح نیز تکلیف شد

در برنامه‌های دوم و سوم توسعه بحث کوچک شدن دولت مدنظر بود و راه حلی هم که برای آن پیش‌بینی شده بود. از کشورهای توسعه‌یافته صاحب تجربه الگوبرداری شده بود که همانا خصوصی‌سازی و با اصطلاح «برون سپاری» بود. منتهی چند مساله در این برنامه نادیده گرفته شد. مهم‌تر از همه اینکه بخش خصوصی در جامعه رشد نکرده بود و در واقع مرجعی که بخواهد این وظیفه را انجام دهد وجود نداشت. اگر کشورهایی که این راه حل را به کار بسته‌اند با توفیق نسبی همراه بوده‌اند به این دلیل بوده که بخش خصوصی آنها آمادگی انجام دادن آن وظیفه را داشته است؛ اما بخش خصوصی ما یک بخش خصوصی سنتی است که شاید نتواند وظایف اجرایی خود را به درستی انجام دهد.

در برنامه سوم توسعه بحث مدیریت دولتی نوین و ایجاد اصلاحات اساسی در نظام اداری کشور مورد توجه قرار گرفت. بسیاری از فصول این قانون به طور مستقیم به مباحثی نظیر تفکیک وظایف حاکمیت و تصدی‌گری دولت، خصوصی‌سازی و برون سپاری با هدف کوچک‌سازی دولت، تعدیل و بهسازی نیروی انسانی بخش دولتی و رقابتی کردن فعالیتهای اقتصادی پرداخته‌اند. در این قانون برای انجام اصلاحات در نظام اداری و مدیریت بخش دولتی تکالیفی تعیین شده که اهم این تکالیف در مواد ۱، ۲، ۳، ۶۴ و ۱۵۰ مورد تأکید قرار گرفته است.

جهت گیری‌های کلی مواد یاد شده عبارت اند از:

الف- کاهش تصدی‌ها و تقویت اعمال حاکمیت و نظارت دولت (مواد ۱ و ۲ و ۶۴)

ب- فراهم کردن زمینه مشارکت مردم

پ- بخش خصوصی و بخش تعاونی در اداره امور (مواد ۱ و ۲ و ۶۴)

ت- رعایت اصل عدم تمرکز در توزیع وظایف ملی و استانی (مواد ۱ و ۲)

ث- عدم گسترش تشکیلات دولت با تأکید بر کوچک‌سازی و منطقی کردن اندازه دولت (مواد ۲ و ۶۴)

ج- بهینه‌سازی و اصلاح ترکیب و توزیع نیروی انسانی بخش دولتی (ماده ۳)

چ- کاهش تعداد کارکنان دولت به میزان ۵ درصد در پایان برنامه نسبت به تعداد آن در آغاز برنامه (ماده ۳).

آنچه در برنامه چهارم توسعه مورد توجه برنامه‌ریزان قرار گرفته و به آن پرداخته شده است، موضوع اصلاح نظام اداری در قالب کوچک‌سازی اندازه دولت با هدف کارآمد ‌کردن آن است. طبق قانون برنامه چهارم، دولت ملزم شد تعداد نیروی انسانی دستگاه‌های اجرایی را در پایان برنامه در مقایسه با ابتدای برنامه به میزان ۵٪ کاهش دهد. با توجه به آمار موجود برای تعداد نیروی انسانی ۳۶ دستگاه اجرایی (صرفاً کادر اداری)، این موضوع مشهود است که شاخص مذکور در تحقق هدف مورد نظر، عملکرد مناسبی نداشته و رشد منفی ۲/۶۵ درصدی داشته است. چنانچه عملکرد این شاخص را طی سال‌های برنامه‌های پنج ساله توسعه بررسی کنیم مشاهده می‌کنیم در سالهای ۸۴، ۸۶ و ۸۷ دارای رشد صعودی بوده و در سنوات ۸۵، ۸۸ و ۸۹ رشد نزولی داشته است؛ اما علی رغم کاهش در سالهای مورد اشاره، برآورد دستیابی به هدف تعیین شده در برنامه میسر نشده است. در قانون برنامه پنجم توسعه اصلاح و نوسازی ساختار دولت (فصل چهارم) بر محور توسعه دولت الکترونیک، کاهش تعداد وزارتخانه‌ها از ۲۱ به ۱۷ وزارتخانه (ماده ۵۳)، مدیریت منابع انسانی با رویکرد ساماندهی و کاهش نیروی انسانی و کوچک‌سازی دولت قرار داده شده است. البته با تبدیل سازمان تربیت بدنی به وزارت ورزش و جوانان هم اکنون ۱۸ وزارتخانه در بدنه دولت وجود دارد.

در قوانین پنج‌ساله توسعه، به روشنی رگه‌هایی از نهضت مدیریت دولتی نوین در قالب خط‌مشی‌هایی همچون خصوصی‌سازی، کوچک‌سازی دولت و روی آوردن به تعدیل نیروی انسانی تزریق اصول مدیریت بازرگانی در دولت، برون سپاری خدمات عمومی دستگاه‌های اجرایی و… به چشم می‌خورد

همچنین تفسیر مجمع تشخیص مصلحت در خصوص اصل ۴۴ قانون اساسی را می‌توان فصل جدیدی از خصوصی‌سازی و تلاش برای کوچک کردن اندازه دولت در ایران بعد از انقلاب قلمداد کرد. چرا که بر اساس اصلاحیه مزبور، قانون اساسی و نوع نگاه این قانون به بخش خصوصی دچار یک تحول ساختاری شد. بر مبنای این اصلاحیه، دولت حق فعالیت اقتصادی جدید خارج از موارد صدر اصل ۴۴ را ندارد و موظف است هرگونه فعالیت را که مشمول عناوین صدر اصل ۴۴ نباشد، حداکثر تا پایان برنامه پنج سال چهارم به بخشهای تعاونی خصوصی و عمومی ‌غیردولتی واگذار کند.

آمار و ارقام حاکی از آن است که کاهش تعداد وزارتخانه‌ها از ۲۱ به ۱۸ نیز نتوانست یک سیاست راهگشا برای کوچک‌سازی دولت باشد. چرا که عملاً در وزارتخانه‌های ادغام شده همه تشکیلات قبلی کماکان به قوت خود باقی است.

از سوی دیگر در ماده ۶۵ قانون برنامه پنجم توسعه نیز سازماندهی کاهش نیروی انسانی و کوچک‌سازی دولت مورد لحاظ قرار گرفته است. در بند «الف» ماده فوق مقرر شده است که هر گونه انتقال به کلان شهرها جز در مورد مقامات و در موارد خاص ممنوع است. همچنین در بند «ج» همین ماده مقرر شده که تعداد کل کارکنان هر دستگاه در تصدی‌های قابل واگذاری سالانه حداقل ۲ درصد کاهش می‌یابد. البته در بند «الف» ماده ۲۸ قانون برنامه ششم توسعه نیز منطقی ‌کردن اندازه دولت نیز از نظر قانون‌گذار دور نمانده است.

مجلس شورای اسلامی در جریان بررسی لایحه برنامه ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران در ماده ۲۳ اصلاحیه شده این ماده آورده است که در راستای اصلاح نظام اداری موضوع صرفه‌جویی در هزینه‌های عمومی کشور با تأکید بر تحول اساسی در ساختارها، منطقی‌سازی اندازه دولت و حذف دستگاه‌های موازی و غیر ضروری و هزینه‌های زائد اقدامات زیر انجام می‌شود:

۱- کاهش حجم، اندازه و ساختار مجموع دستگاه‌های اجرائی به استثنای مدارس دولتی در طول برنامه حداقل به میزان پانزده درصد نسبت به وضع موجود از طریق واگذاری واحدهای عملیاتی خرید خدمات و مشارکت با بخش‌های ‌غیردولتی با اولویت تعاونی‌ها، حذف واحدهای غیر ضروری، کاهش سطوح مدیریت، کاهش پست‌های سازمانی، انحلال و ادغام سازمان‌ها و مؤسسات و واگذاری برخی از وظایف دستگاه‌های اجرائی به شهرداری‌ها و دهیاری‌ها و بنیاد مسکن انقلاب اسلامی با تصویب شورای عالی اداری به جز مواردی که تأسیس آن با مجوز مجلس شورای اسلامی باشد.

۲- به کارگیری افراد در قالب قرارداد کار معین (مشخص) یا ساعتی برای اجرای وظایف پست‌های سازمانی فقط در سقف مقرر در قانون مدیریت خدمات کشوری مجاز است.

۳-دولت در چارچوب قانون بودجه سالانه در حدود اعتبارات هزینه‌ای و متناسب با تورم به تعیین ضریب حقوق کارکنان دولت اعم از مشمولان و غیرمشمولان قانون مدیریت خدمات کشوری اقدام کند.

کوچک‌سازی دولت در قانون مدیریت خدمات کشوری و مساله ضعف بخش خصوصی

در اسناد و قوانین بالادستی همچون سند چشم‌انداز توسعه، سیاست‌های کلی نظام برنامه‌های تحول، قوانین برنامه، قانون سیاست‌های اجرایی اصل ۴۴ قانون اساسی و به طور خاص قانون مدیریت خدمات کشوری که دارای نقش کلیدی در بوروکراسی و نظام اداری کشور است، نقش و مشارکت جامعه مدنی و سازمان‌های ‌غیردولتی در مدیریت جامعه و تغییر نقش دولت از یک متولی امور به یک ناظر حامی، ‌هادی و سیاست گذار مورد توجه قرار گرفته است. در این بین قانون مدیریت خدمات کشوری به عنوان جامع‌ترین و با اهمیت‌ترین سند قانونی مربوط به نظام اداری به تصویب رسید.

آمار و ارقام حاکی از آن است که کاهش تعداد وزارتخانه‌ها از ۲۱ به ۱۸ نیز نتوانست یک سیاست راهگشا برای کوچک‌سازی دولت باشد. چرا که عملا در وزارتخانه‌های ادغام شده همه تشکیلات قبلی کماکان به قوت خود باقی است

قانون مدیریت خدمات کشوری با محور قرار دادن خصوصی‌سازی و کم کردن حجم کاری و کارکنانی دولت، سعی در کوچک کردن دولت دارد. از طرفی کوچک شدن دولت نسبت معکوس با حوزه عمومی و مشارکت مردم دارد، یعنی هر چه دولت کوچک‌تر باشد حوزه عمومی فراتر و مشارکت مردم در اداره امور در قالب بخش خصوصی، تعاونی و … پررنگ‌تر است. این قانون ساختار اداره حکومت را هدف قرار داده به این دلیل که کوچک‌سازی با متناسب‌سازی نقش و اندازه دولت و بازبینی وظایف دولت و همچنین چابک‌سازی دولت از طریق واگذاری وظایف قابل واگذاری، از جمله عناصر و موسسه‌های اصلی نظریات مدیریت دولتی نوین و حکمرانی خوب قلمداد می شود. اصول و مبانی حاکم بر قانون مدیریت خدمات کشوری در زمینه کوچک‌سازی دولت به قرار ذیل است:

الف- تبیین نقش و متناسب‌سازی اندازه دولت (فصول اول و دوم قانون)،

ب- اصلاح ساختار سازمانی دستگاه‌های دولتی و پویایی آن (فصل چهارم قانون)

پ- دولت الکترونیک (فصل پنجم قانون)

بر اساس فصل دوم قانون مدیریت خدمات کشوری و به خصوص ماده ۱۳ این قانون، بایستی امور تصدی‌گری دولت در حوزه‌های اجتماعی، فرهنگی و خدماتی از طریق بخش ‌غیردولتی و تعاونی صورت گیرد. همچنین مطابق ماده ۱۵ این قانون نیز واگذاری امور تصدی‌های اقتصادی دولت را با رعایت اصل چهل و چهارم قانون اساسی و سیاست‌های ابلاغی مقام معظم رهبری به بخش ‌غیردولتی مورد تاکید قرار می دهد.

از حیث نظری، واگذاری ۸۰ درصد سهام بنگاه‌های دولتی به دو بخش تعاونی و خصوصی است از سوی دیگر، چون بخش خصوصی و سرمایه‌داری نوین صنعتی در ایران به علت موانع داخلی و خارجی دارای ضعف است، لذا واگذاری این حجم زیاد از سهام شرکت‌های دولتی به این بخش خود محل اشکال و تردید است.

‌نمودار بالا نشان می‌دهد که از سال ۸۰ تا ۱۳۹۹ عرضه و فروش سهام با دارایی به عموم متقاضیان با ۴۷ درصد و واگذاری سهام یا دارایی به شیوه انتقال به ذینفعان با ۳۸ درصد همراه بوده است. از حیث عملی یکی از دلایل ضعف خصوصی‌سازی آن است که نه بخش خصوصی و نه توده مردم توان شرکت و حضور فعال در فرایند خصوصی‌سازی را ندارند. تجربه کشورهای موفق در اجرای خصوصی‌سازی همچون انگلستان در دوران حکومت مارگارت تاچر، گویای این امر است که در این قسم از کشورها اولاً حجم واگذاری بین بخش دولتی یک بخش خصوصی قدرتمند از پیش وجود داشته است و ثانیاً خصوصی‌سازی در ابتدا اندک و به صورت تدریجی بوده است.

درمجموع می‌توان گفت اگرچه در ایران قانون گذار به موضوع کوچک‌سازی دولت در سیاست‌های کلی نظام اداری قوانین عادی برنامه‌های پنج ساله توسعه و خدمات کشوری توجه داشته است، اما باید توجه داشت که این مقوله نیازمند توجه بیشتر در سطح عمل بوده تا بتواند به اهداف قانون گذار نزدیک شود.

پی‌نوشت:

مهدی قربانی و ابوالفضل رنجبری، «بررسی اهمیت کوچک‌سازی دولت و قوانین آن در ایران»، فصلنامه مطالعات علم حقوق، سال اول، شماره اول، پاییز ۱۴۰۰